A diplomacia é a arte e a prática de conduzir as
relações exteriores ou os negócios estrangeiros de um
determinado Estado ou outro sujeito de direito
internacional. Geralmente, é empreendida por intermédio
de diplomatas de carreira e envolve assuntos de guerra e
paz, comércio exterior, promoção cultural, coordenação
em organizações internacionais e outros.
Convém distinguir entre diplomacia e política externa -
a primeira é uma dimensão da segunda. A política externa
é definida em última análise pela Chefia de Governo de
um país ou pela alta autoridade política de um sujeito
de direito internacional; já a diplomacia pode ser
entendida como uma ferramenta dedicada a planejar e
executar a política externa, por meio da atuação de
diplomatas.
As relações diplomáticas são definidas no plano do
direito internacional pela Convenção de Viena sobre
Relações Diplomáticas (CVRD), de 1961.
Figurativamente, ou de forma coloquial, chama-se
diplomacia o uso de delicadeza ou os bons modos, ou
ainda, astúcia para tratar qualquer negócio.
Etimologia
O termo é registrado em português a partir de 1836 e
advém do grego díplómatos, "objeto duplo, tablete de
papel dobrado em dois", através do latim diploma, "papel
dobrado, carta de recomendação, carta de licença ou
privilégio" e do francês diplomatie (1790), "ciência dos
diplomas" ou "relativo às relações políticas entre
Estados ou referente aos diplomatas".
História
O Congresso de Viena por Jean-Baptiste Isabey, 1819.A
faculdade de praticar a diplomacia é um dos elementos
definidores do Estado, razão pela qual aquela tem sido
exercida desde a formação das primeiras cidades-Estado,
há milênios. Na Antigüidade e na Idade Média, os
diplomatas eram quase sempre enviados apenas para
negociações específicas, retornando com a sua conclusão.
A história registra como primeiros agentes diplomáticos
permanentes os apocrisiários, representantes do papa e
de outros patriarcas católicos junto a Bizâncio. Também
exerciam suas funções de modo permanente os procuratores
in Romanam Curiam, representantes dos soberanos europeus
junto ao papa em Roma. Com estas duas instituições (apocrisiários
e procuratores) surgiram os primeiros conceitos do que
viria a ser a diplomacia moderna, como as instruções, as
credenciais e as imunidades.
A origem da diplomacia moderna pode ser encontrada nos
Estados da Itália Setentrional, no começo do
Renascimento, com o estabelecimento das primeiras
Missões diplomáticas no século XIII. A primeira Missão
diplomática permanente foi estabelecida por Milão em
1446 junto ao governo de Florença. No norte da Itália
surgiram diversas das tradições da diplomacia, como a
apresentação de credenciais dos embaixadores
estrangeiros ao Chefe de Estado.
Dentre as grandes potências européias, a Espanha foi a
primeira a manter um representante permanente no
exterior - na corte inglesa, a partir de 1487. No final
do século XVI, o estabelecimento de Missões permanentes
já se havia tornado freqüente na Europa.
Ao instituir o sistema do equilíbrio europeu, a Paz de
Vestfália (1648) consolidou a necessidade das Missões
diplomáticas permanentes, por meio das quais os Estados
europeus buscavam criar ou preservar alianças.
Como os embaixadores eram, como regra geral, membros da
nobreza ou políticos com pouca experiência em relações
exteriores, criou-se uma crescente base de diplomatas
profissionais nas Missões no exterior. Na mesma época,
começavam a ser estruturados os Ministérios do Exterior
nas principais capitais européias.
Com a presença permanente de enviados diplomáticos nas
capitais européias, surgiram conceitos como o de
precedência, que organizava os chefes de Missão
estrangeiros em ordem de importância. As regras a esse
respeito variavam de país para país e eram com
freqüência confusas, distinguindo entre representantes
de monarquias e repúblicas, ou conforme a religião
oficial do Estado acreditante. O Congresso de Viena de
1815 criou um sistema de precedência diplomática, mas o
tema continuou a ser fonte de discordância até o século
XX, quando o tema foi regulado definitivamente, pelo
art. 16 da CVRD.
A primeira Embaixada enviada por um Estado europeu ao
Oriente foi a da Inglaterra junto ao imperador mogol, em
1615. As tradições diplomáticas fora da Europa diferiam
em muito das européias, especialmente no que se refere
aos grandes impérios como o Otomano ou o chinês, que se
consideravam superiores aos outros Estados. Por fim, a
expansão européia nos séculos XVIII e XIX levou consigo
a prática diplomática daquele continente, tornando-a
universal.
Funções da diplomacia
Consideram-se funções tradicionais da diplomacia as
tarefas de negociar, informar e representar.
A tarefa de negociar consiste em manter relações com o
objetivo de concluir um acordo. O diplomata negocia em
nome e por conta do Estado que representa, com o
propósito de defender os interesses daquele Estado.
Quanto ao número de partes, a negociação pode ser
bilateral ou multilateral. A negociação bilateral dá-se
entre duas partes. A multilateral envolve mais de duas
partes e costuma ocorrer no âmbito de conferências ou de
organizações internacionais.
A tarefa de informar define-se como o dever e a
prerrogativa do diplomata no sentido de inteirar-se por
todos os meios lícitos das condições existentes e da
evolução dos acontecimentos de um determinado Estado e
comunicar a este respeito o Governo do Estado que
representa. Em geral, esta função é desempenhada por
diplomatas acreditados junto ao governo do Estado acerca
do qual informam.
A função de representar inclui a tarefa de fazer patente
a presença do Estado representado em eventos
internacionais ou estrangeiros (no jargão diplomático,
"mostrar a bandeira"). Inclui, também, em certos casos,
o recebimento de poderes do Estado representado para, em
nome e por conta deste último, praticar atos de
interesse daquele Estado.
Modernamente, costuma-se incluir entre as funções da
diplomacia as de promover o comércio exterior ("promoção
comercial") e a imagem do Estado representado
("diplomacia pública").
O direito internacional reconhece aos Estados a
faculdade de exercer proteção diplomática sobre os
interesses de seus nacionais. Assim sendo, dentro dos
limites do direito internacional, uma Missão diplomática
pode defender os interesses de uma empresa ou de um
indivíduo de seu país.
Órgãos da diplomacia
O Estado mantém relações diplomáticas por intermédio de
órgãos especializados. Tais órgãos costumam organizar-se
em torno de um Ministério do Exterior (ou denominação
semelhante: ministério das relações exteriores,
ministério dos negócios estrangeiros, departamento de
relações exteriores, departamento de estado, secretaria
de relações exteriores etc.) e contar com um quadro de
profissionais que representam o Estado junto a outros
governos, o chamado "serviço diplomático".
Ao lado da diplomacia profissional, os Estados também
lançam mão de missões temporárias ao exterior
("diplomacia ad hoc") para desempenhar determinada
função (negociar um tratado, por exemplo). Este tipo de
missão pode envolver outros órgãos do Estado, como os
ministérios de comércio, fazenda, agricultura, defesa
etc.
O direito internacional reconhece ao Chefe de Estado um
papel na diplomacia, podendo até mesmo negociar e
assinar tratados sem necessidade de plenos poderes, da
mesma forma que o Ministro do Exterior. Compete ao Chefe
de Estado, ademais, a prerrogativa de ratificar os
tratados em nome de seu país. Ao longo do século XX,
surgiu a chamada "diplomacia presidencial", fruto da
maior facilidade de comunicação entre os países e da
vantagem natural que representa a tomada de decisão no
mais alto nível.
O termo "diplomacia parlamentar" foi criado em 1955 por
Dean Rusk para designar as negociações multilaterais que
ocorrem no âmbito da ONU e foi posteriormente estendido
às demais organizações internacionais. A diplomacia
parlamentar distingue-se por ocorrer no seio de
organização internacional, seguir regras de procedimento
e contar com debate permanente (assemelhando-se,
portanto, ao que ocorre com os parlamentos nacionais).
Mais recentemente, encontram-se também referências à
diplomacia parlamentar como sendo a conduzida pelos
membros dos parlamentos nacionais.
Missões diplomáticas
A sede da Embaixada do Brasil em Washington.A Missão
diplomática é constituída por um grupo de funcionários
de um Estado ("Estado acreditante") ou organização
internacional, presentes no território de outro Estado
("Estado acreditado"), cujo objetivo é representar o
Estado acreditante perante o Estado acreditado. Em
termos práticos, costuma ser uma Missão permanente de um
Estado localizada na capital de outro Estado.
Denomina-se "diplomata" o funcionário pertencente ao
serviço diplomático de um Estado; "Missão diplomática",
um grupo de diplomatas de mesma nacionalidade
acreditados junto a um Estado estrangeiro. O conjunto de
diplomatas de todas as nacionalidades presentes no
território de um determinado Estado denomina-se "corpo
diplomático". O corpo diplomático acreditado em uma
determinada capital costuma ter um "decano" (o
embaixador há mais tempo naquela capital; em alguns
lugares, a posição é reservada ao núncio apostólico),
com função de porta-voz dos interesses do conjunto dos
diplomatas estrangeiros.
As Missões diplomáticas podem ser de um dentre três
níveis, a depender da classe do chefe da missão:
Embaixada, chefiada por um embaixador: nível mais
elevado de uma Missão diplomática. As Embaixadas
estabelecidas pela Santa Sé costumam chamar-se
Nunciaturas Apostólicas e ser chefiadas por núncios.
Legações, chefiadas por ministros plenipotenciários (ou
Inter-Núncios, no caso da Santa Sé).
Encarregaturas de Negócios, chefiadas por encarregados
de negócios, o nível mais baixo de uma Missão
diplomática.
Na prática, atualmente as Missões diplomáticas são
chefiadas por embaixadores. A maioria das Missões de
outro nível foi elevada à categoria de Embaixada logo
após a Segunda Guerra Mundial.
Convém não confundir o titular de uma Encarregatura de
Negócios (o encarregado de negócios) - nível de
representação diplomática hoje extremamente raro - com a
função temporária de Encarregado de Negócios ad interim
(ou a.i.), correspondente ao diplomata que assume a
chefia provisória de uma Missão diplomática na ausência
do titular (o embaixador).
Em geral, as Missões diplomáticas no exterior
reportam-se a e recebem instruções do respectivo
Ministério do Exterior (ou dos Negócios Estrangeiros).
Direito de legação
Presidente do Brasil recebe credenciais da Embaixadora
da Noruega. Foto: Marcello Casal JR/ABr.O direito de
legação é a faculdade de enviar e receber agentes
diplomáticos. Apenas gozam deste direito as pessoas de
direito internacional público, como os Estados soberanos
e as organizações internacionais. A faculdade de enviar
representantes diplomáticos recebe o nome de direito de
legação ativo; a de recebê-los, de direito de legação
passivo.
No que se refere aos Estados, o direito de legação
decorre da soberania no seu aspecto externo, isto é, o
não-reconhecimento de autoridade superior à do próprio
Estado. Assim sendo, somente os Estados que sejam
soberanos gozam do direito de legação - os
semi-soberanos só o exercem com autorização do Estado ao
qual estão vinculados.
O direito de legação deriva do princípio da igualdade
jurídica dos Estados e é regulado pelo princípio do
consentimento mútuo.
Privilégios e imunidades
Placa diplomática expedida pelos EUA. Os veículos
diplomáticos gozam de inviolabilidade.
Placa diplomática expedida pela Hungria.A imunidade
diplomática é uma forma de imunidade legal e uma
política entre governos que assegura às Missões
diplomáticas inviolabilidade, e aos diplomatas
salvo-conduto, isenção fiscal e outras prestações
públicas (como serviço militar obrigatório), bem como de
jurisdição civil e penal e de execução.
A noção de privilégios e imunidades para diplomatas
estrangeiros existe desde a Antigüidade - os
embaixadores romanos eram considerados sagrados e sua
violação constituía um motivo para guerra justa. Na
Idade Média, como as relações internacionais davam-se
entre Chefes de Estado, ofender um embaixador
significava ofender o Chefe de Estado que o havia
enviado, o que justificava as precauções da imunidade.
A primeira teoria articulada a procurar justificar a
necessidade de privilégios e imunidades para diplomatas
foi a da extraterritorialidade, detalhada por Hugo
Grócio no século XVII, segundo a qual uma ficção
jurídica faria da Embaixada uma parte do território do
Estado acreditante. Atualmente, a extraterritorialidade
foi abandonada em favor da teoria do interesse da
função, segundo a qual a finalidade dos privilégios e
imunidades não é beneficiar indivíduos, mas sim garantir
o eficaz desempenho das funções das Missões diplomáticas
em sua tarefa de representação dos Estados acreditantes.
Os privilégios e imunidades podem ser classificados em
inviolabilidade, imunidade de jurisdição civil e penal e
isenção fiscal, além de outros direitos como liberdade
de culto e isenção de prestações pessoais.
A inviolabilidade abrange a sede da Missão e as
residências particulares dos diplomatas, bem como os
bens ali situados e os meios de locomoção. Aplica-se
também à correspondência e as comunicações diplomáticas.
Da imunidade de jurisdição decorre que os atos da Missão
e os de seus diplomatas não podem ser apreciados em
juízo pelos tribunais do Estado acreditado. Além de
imunidade de jurisdição civil e administrativa, os
agentes diplomáticos também gozam de imunidade de
jurisdição penal. A imunidade de execução é absoluta -
eventuais decisões judiciais ou administrativas
desfavoráveis à Missão ou aos diplomatas não podem ser
cumpridas à força pelas autoridades do Estado
acreditado.
A isenção fiscal abrange o Estado acreditante, o chefe
da Missão, a própria Missão e os agentes diplomáticos.
Esta isenção inclui os impostos nacionais, regionais e
municipais, bem como os direitos aduaneiros, mas não se
aplica a taxas cobradas por serviços prestados (o que é
a definição de "taxa" em direito tributário).
A imunidade diplomática não confere ao diplomata o
direito de se considerar acima da legislação do Estado
acreditado - é obrigação expressa do agente diplomático
cumprir as leis daquele Estado.
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