O município (do latim municipium, antiga designação
romana) ou concelho é uma entidade da divisão
administrativa estatal (divisão territorial de
determinados países). Trata-se de uma circunscrição
territorial dotada de personalidade jurídica e com certa
autonomia administrativa, constituindo-se de certos
órgãos político-administrativos.
No caso do Brasil, o município é composto pela
prefeitura e pela câmara municipal, sendo considerado um
terceiro ente federativo; em Portugal, é composto pela
Câmara Municipal, a Assembléia municipal e,
facultativamente, pelo Conselho municipal. Já entre os
antigos romanos, era a cidade que tinha o privilégio de
governar-se segundo as suas próprias leis, porém, nem
todos os habitantes possuíam os mesmos direitos.
Em geral, podem distinguir-se três tipos de municípios:
Urbanos - municípios constituídos exclusivamente, ou
quase, por território urbanizado;
Rurais - municípios constituídos por um ou mais núcleos
populacionais de pequenas dimensões e por território não
urbanizado relativamente vasto;
Mistos - municípios que compreendem quantidades
significativas quer de território urbano, quer de
território rural.
Em alguns países, e em algumas subdivisões de outros
países (como alguns estados norte-americanos), estes
diferentes tipos estão separados por lei, constituindo
diferentes unidades administrativas. Noutros, como em
Portugal, todos os municípios são iguais perante a lei.
História da formação do município
Antes de se fazer qualquer comentário histórico é
necessário compreender a dinâmica do comportamento
sociológico de nossa espécie. É possível que a
organização do poder local tenha a ver com a própria
genética humana, apesar das diferentes formas em que as
sociedades se organizaram nos últimos milênios
civilizatórios. A organização política e administrativa
do poder local reflete, sob um certo aspecto, o espírito
gregário e autóctone do gênero humano, cujos indivíduos,
desde os momentos pré-históricos, buscaram se associar
entre si para garantirem a própria sobrevivência no meio
natural. A formação dos primeiros grupos sociais
permitiu posteriormente a repartição de funções
administrativas dos interesses coletivos dos núcleos
familiares.
Com o advento da civilização, observou-se o aparecimento
de diversas Cidades-Estados. Não somente os gregos
antigos, como também outros povos, criaram laços fortes
de identidade local, chegando a conferir o atributo de
soberania às suas comunas e indo além dos limites da
mera autonomia administrativa. Aliás, a própria formação
originária do Estado na Antiguidade pode ser explicada
pela constituição espontânea da cidade primitiva,
confundindo-se esta com aquele num progressivo processo
de multiplicação das necessidades sociais.
Apesar da gigantesca expansão imperial que atingiu três
continentes, e praticamente toda a bacia do
Mediterrâneo, Roma teria preservado, por doze séculos,
as suas características básicas de Cidade-Estado, desde
a sua fundação em 753 a.C. E, justamente para conseguir
manter a paz sobre as regiões conquistadas, a República
Romana organizou as comunidades em municipium ou
municipia, conforme leciona o mestre Hely Lopes
Meirelles:
"Os vencidos ficaram sujeitos, desde a derrota, às
imposições do Senado, mas, em troca de sua sujeição e
fiel obediência às leis romanas, a República lhes
concedia certas prerrogativas que variavam de simples
direitos privados (jus connubi, jus commerci, etc.) até
o privilégio político de eleger os seus governantes e
dirigir a própria cidade (jus suffragii). As comunidades
que auferiam essas vantagens eram consideradas
Municípios..."
Apesar do enfraquecimento da vida urbana ocorrida
durante a Alta Idade Média, em que os feudos tornaram-se
as unidades políticas da Europa, é possível que um
resíduo das tradições institucionais romanas tenha sido
mantido durante o longo período de ruralização. Deve-se
para tanto considerar a própria origem do nome
Município. Todavia, é preciso ponderar sobre a maneira
distinta como se reorganizou o poder local com o
renascimento da atividade comercial a partir do início
do segundo milênio:
"Os burgos e as comunas juradas se alastraram a tal
ponto de, a partir do século XII, comumente, o senhor
feudal entender de conceder “cartas” garantindo aos
habitantes da cidade de seu domínio os mesmos direitos
dos “burgueses” e dos “cidadãos”. E a carta escrita,
precisando direitos e atestando o reencontro com a
civilização. (...) Na Espanha e em Portugal, o sistema
de “cartas de foral” ainda serviu para garantir a
reocupação do território de onde era expulso o invasor
árabe e, mesmo depois da recuperação da península, ainda
o regime foraleiro continuou como forma instituidora dos
“concelhos” locais." (GODOY, Mayr. A Câmara Municipal:
Manual do Vereador. 2ª. ed. Sâo Paulo: Leud, 1989, pág.
7)
Em Portugal, as Ordenações – Afonsinas, Manuelinas e
Filipinas – vieram uniformizar e até mesmo restringir o
poder local, estabelecendo as competências dos Concelhos.
Conforme se observa no livro I, título LXVI das
Ordenações Filipinas de 1595, os agentes reais receberam
diversas atribuições, entre elas fazer benfeitorias
públicas como a construção de calçadas, pontes, fortes,
poços e outras obras de interesse da comunidade. Esse
período de centralização administrativa e, por
conseqüência, do enfraquecimento do poder local, parece
que acompanhou o processo de surgimento dos Estados
nacionais em quase toda a Europa do Ocidente até o
século XIX.
Já nas Américas, o poder local desempenhou com muita
eficiência o processo colonizador no que se refere à
ocupação das terras e à fixação da população.
Nos séculos XIX e XX sucederam momentos de centralização
e de descentralização política nos países civilizados do
Ocidente. Como conseqüência das revoluções liberais
houve períodos de maior autonomia do poder local.
Entretanto, todo esse processo sofreu lamentáveis recuos
com a implantação dos regimes autoritários e
totalitários de ideologia nazi-fascista, o que pode ser
observado através da leitura das constituições dos
países e das próprias necessidades de fortalecimento do
poder político central.
Na atualidade, entretanto, percebe-se no mundo uma
preponderante tendência em rumo à descentralização.
Ainda que o poder local esteja organizado de maneiras
diferentes, com variadas designações, na prática as
comunidades têm exercido a autonomia
político-administrativa nas regiões mais desenvolvidas
economicamente. Mesmo nos países de regime unitário,
nota-se uma inclinação descentralizadora no que se
refere à competência sobre assuntos que envolvem o
cotidiano de cada cidadão e à eletividade dos
representantes da comuna.
A Carta Européia de Autonomia Local, aprovada em 1985
pelo Conselho da Europa, considerou no seu preâmbulo a
organização do poder local como um dos principais
fundamentos de todo regime democrático. Segundo o seu
artigo 1º, deve o princípio da autonomia local ser
reconhecido pela legislação interna dos países membros
e, tanto quanto possível, pelas suas constituições.
Nos Estados Unidos da América, berço do federalismo e da
democracia contemporânea, não houve a
constitucionalização do poder local. A Constituição de
1787, caracterizada como sintética, não cuidou de
detalhar a maioria dos assuntos e conferiu ao
Estado-membro o poder para tratar de suas questões
internas. Por isso, encontra-se uma enorme variedade
organizacional e administrativa nas comunidades
norte-americanas, diversificando-se de Estado para
Estado, sendo que, em alguns destes entes, também não há
nenhuma uniformidade do poder local. Não obstante, o
local governamental é marcado profundamente pela
autonomia e pela participação democrática da população
que se baseia em suas arraigadas tradições políticas.
Observa-se assim que, no século XX, houve uma tendência
de valorização em vários países no sentido de assegurar
constitucionalmente a sua autonomia com o provável
objetivo de promover a democracia e a estabilidade
política. A Constituição do México deu uma especial
atenção aos municípios em seu artigo 115 ao lhes
conferir personalidade jurídica. A Constituição
espanhola de 1978, oposta ao regime fascista de Franco,
garantiu a autonomia do poder local em seu artigo 140,
apesar de ter condicionado a sua organização política à
aprovação de uma lei do governo central.
Também seguindo as mesmas inspirações democráticas
realizou a democrática Constituição portuguesa de 1976,
ao conferir autonomia política às autarquias locais,
através de seu artigo 235º, n.º 2: “As autarquias locais
são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos
representativos, que visam a prossecução de interesses
próprios das populações respectivas.”
As lideranças européias atualmente têm entendido a
importância de se promover nos centros urbanos mais
povoados e nas zonas rurais uma democracia de
proximidade capaz de reforçar a influência dos cidadãos
sobre o seu cotidiano e nas atividades comunitárias. É o
que se observa no incisos I do item 21 da Recomendação
n.º 19 de 6 de dezembro de 2001 do Comitê de Ministros
do Conselho da Europa: “Criar, a nível
infra-comunitário, órgãos eleitos ou compostos por
eleitos, dotados de funções consultivas e de informação
e, eventualmente, de poderes executivos delegados”
Portanto, é mundial a tendência de descentralização
administrativa-territorial, a qual vem se direcionando
no sentido da democratização dos entes de Direito
Público e da proximidade cada vez maior com o cidadão.
Municípios brasileiros
Para relação de municípios brasileiros, veja Municípios
do Brasil
Município é a menor unidade político-administrativa no
Brasil, estando abaixo das unidades federativas (UF ou
Estados). Possui apenas dois poderes: o Executivo
(prefeitura) e o Legislativo (câmara municipal).
A grosso modo, entende-se o município como toda a área
para onde uma cidade poderá crescer, ou seja, o
município seria o conjunto das áreas urbanas, suburbanas
e rurais pertencentes ao controle de uma cidade (sede da
administração municipal). Por este motivo, os dois
termos são largamente utilizados como sinônimos, embora
tecnicamente a cidade seja a parte urbana de um
município, onde está situada a sede deste.
Algumas vezes o desenho dos limites municipais não
coincidem com os limites urbanísticos, naturais ou
culturais de uma cidade, atendendo primariamente a
interesses políticos de oligarquias locais. Já certas
cidades crescem tanto que acabam fundindo-se às cidades
vizinhas, formando uma conurbação. Tecnicamente, porém,
cada uma continua sendo uma cidade independente,
respeitando como limite entre ambas, seus respectivos
limites municipais. Como exemplo, tomemos a cidade do
Rio de Janeiro, onde a mancha urbana municipal cresceu
em direção a cidades vizinhas, como por exemplo as da
Baixada Fluminense. Por outro lado, certos bairros mais
distantes do próprio Rio de Janeiro continuam
semi-rurais. No final dos anos oitenta, parte da Zona
Oeste, inclusive a Barra da Tijuca[3], tentou se separar
do município do Rio de Janeiro, o que criaria um novo
município, e conseqüentemente daria a esta região o
status de uma nova cidade. O processo de emancipação
municipal no Brasil sofreu forte revés após 1996, ano em
que uma lei aprovada no Senado Federal ampliou os
requisitos necessários para a criação de novos
municípios.
É o município quem cuida diretamente de vários aspectos
práticos da vida da população, como registro de imóveis,
de logradouros públicos menos importantes (ruas),
asfaltamento das vias locais, a fiscalização do trânsito
nos logradouros sob sua jurisdição, embora a legislação
do trânsito seja federal. Provê também o ensino básico
em suas escolas. Mantém postos de saúde para a sua
população. Controla e fiscaliza o transporte público
municipal (táxis, ônibus urbanos e outros meios de
transporte coletivo). Provê e/ou fiscaliza a coleta de
lixo domiciliar. Controla e fiscaliza as feiras livres.
As subdivisões administrativas do município, os
distritos, são circunscrições submetidas ao poder da
Prefeitura. Em muitos municípios, estes possuem pouca
importância, e às vezes, nem mesmo existem. Normalmente
um município só se subdivide em distritos quando dentro
dele existem povoamentos expressivos em termos
populacionais, mas que estão afastados da área urbana
principal. Em geral, estes distritos, enquanto não forem
integrados pelo crescimento natural da cidade, tendem a
querer se transformar em novos municípios. A exceção
para isto é a cidade de São Paulo, onde a prefeitura
subdividiu a o município em subprefeituras, e estas em
distritos, sendo estes por sua vez subdivididos em
bairros.
Os bairros são subdivisões praticamente universais, e
muito embora possam ser considerados análogos às
freguesias portuguesas, quase sempre têm papel cultural
e de localização geográfica, sendo politicamente nulos.
Em todo caso, seja como for efetuada a administração
municipal, o poder político executivo é exclusivamente
do prefeito, sendo todos os outros auxiliares de sua
indicação (cargos de confiança).
Atualmente, o Brasil possui 5.562 municípios em 26
estados mais um Distrito Federal; O mais populoso
município do Brasil é São Paulo, que possui 1522,986 km²
e uma população de 10 927 985 de habitantes.
No Brasil, o município teve por base jurídica as
Ordenações reinóis durante o período colonial. Sabe-se
que o poder local na colônia portuguesa fazia-se
representar através de Câmaras Municipais eleitas pela
sociedade, embora fossem notavelmente influenciadas
pelos interesses das elites fundiárias e, obviamente,
não conheciam a moderna divisão dos poderes, visto que
as mesmas autoridades exerciam funções de qualquer
natureza.
Embora a Constituição Imperial de 1824 tivesse
reconhecido com muito apreço o poder local, ao instituir
as Câmaras Municipais em todas as cidades e vilas
existentes, bem como as que se criassem no futuro,
segundo dispunha o seu artigo 167, pôde-se verificar que
o mesmo não foi contemplado pela Lei Regulamentar
promulgada em 1º de outubro de 1828. Tal norma
estabeleceu uma certa tutela sobre os municípios e não
somente os esvaziou politicamente, como limitou as
funções de suas Câmaras. Com o Ato Adicional de 12 de
agosto de 1834, as velhas Câmaras passaram a se
subordinar às Assembléias Provinciais.
Todavia, durante o centralizador período imperial, o
Brasil, a exemplo de Portugal, conheceu um tipo
organização infra-municipal – as Freguesias. Também
denominadas Paróquias, tais entidades estavam
intimamente ligadas à estrutura eclesiástica (na época o
Brasil tinha o catolicismo como religião oficial) e de
alguma maneira representavam as inúmeras comunidades
espalhadas pelos municípios.
A primeira Constituição Republicana de 1891 foi omissa
quanto à autonomia do poder local, pois caberia às
constituições estaduais cuidarem do assunto. Surgiu com
isso o centralismo político dos governadores estaduais,
os quais costumavam intervir nas eleições municipais e
até mesmo indicar quem exerceria o cargo de prefeito,
prevalecendo-se muitas das vezes da penúria orçamentária
e do uso da força policial.
A Constituição brasileira de 1934 conferiu à autonomia
municipal amplitude e firmeza. O seu artigo 13
contemplou a defesa do “peculiar interesse” local, a
eletividade dos prefeitos e vereadores, a decretação dos
seus impostos e a organização dos seus serviços. Porém,
sabe-se que a durabilidade da segunda Carta republicana
não foi suficiente para se avaliar quais seriam os
resultados das mudanças introduzidas. O golpe de 10 de
novembro de 1937 implantou um sistema de centralismo
político nacional que, inevitavelmente, feriu de maneira
frontal a autonomia dos Municípios e cassou a
eletividade dos prefeitos. O Decreto Lei n.º 1.202 de 8
de abril de 1939, em seu artigo 5º, estabeleceu a tutela
administrativa através da criação de um departamento
específico para “assistir” os Estados e Municípios e,
sobretudo, exercer o rígido controle sobre os seus atos.
Com a redemocratização do país após o fim da 2ª Guerra
Mundial, as aspirações municipalistas foram contempladas
pela Constituição de 1946. A autonomia local foi então
restaurada e fortalecida, já que houve uma equitativa
distribuição dos poderes e a descentralização política,
de modo a não comprometer a Federação, nem ferir a
autonomia estadual e municipal.
O período do regime militar que se estabeleceu com o
golpe de 31 de março de 1964 veio aniquilar as
conquistas democráticas experimentadas pela sociedade
brasileira durante a terceira fase republicana. A
Constituição de 1967 e a sua lamentável Emenda de 1969,
embora tivessem mantido o regime federativo, foram
indiscutivelmente centralizadoras. Os prefeitos das
capitais e estâncias hidrominerais eram nomeados pelos
seus respectivos governadores ou, nos municípios
declarados de interesse da soberania nacional, indicados
diretamente pelo Presidente da República, o qual era
indiretamente eleito. Somente os vereadores das capitais
e de cidades com população acima de 100 mil habitantes é
que podiam ser remunerados.
Grandiosas, no entanto, foram as conquistas trazidas
pela Constituição promulgada em 5 de outubro de 1988.
Com a vigoração desta democrática Lei Magna, o município
alcançou finalmente o patamar de terceiro ente da
federação e teve a sua autonomia ampliada sob os
aspectos político, administrativo e financeiro, segundo
ficou estabelecido nos artigos 29 a 31, 156, 158 e 159.
Além de ser um marco no desenvolvimento histórico
nacional, o município brasileiro atual, segundo a
concepção de alguns juristas, tem as características
mais progressistas sob o aspecto institucional. Isto
porque talvez não se encontre em outro lugar do mundo
uma instituição com as mesmas características do que o
município brasileiro que tornou-se o terceiro ente
federativo, embora até hoje dependente do repasse de
recursos estaduais e federais.
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