O plebiscito era considerado, na Roma antiga, voto ou
decreto passados em comício, originariamente
obrigatórios apenas para os plebeus.O plebiscito é
convocado antes da criação da norma (ato legislativo ou
administrativo), e é o povo, por meio do voto, que vai
aprovar ou não a questão que lhe for submetida.
Plebiscito e referendo
Apesar de por vezes se considerar plebiscito como sendo
o mesmo que referendo, a verdade é que os dois conceitos
podem significar ações muito diferentes e que podem, por
vezes, ter significados opostos.
São, contudo, sempre referentes a assuntos de política
geral ou local de extrema importância para as pessoas
visadas. Assim, de um modo amplo, podemos considerar que
são sinônimos. Por outro lado, de um ponto de vista
específico, os termos podem apontar para conceitos
diferentes, consoante os autores ou o contexto em que
são aplicados.
Assim, podemos dizer que plebiscito é uma consulta ao
povo antes de uma lei ser constituída, de modo a aprovar
ou rejeitar as opções que lhe são propostas; o referendo
é uma consulta ao povo após a lei ser constituída, em
que o povo ratifica ("sanciona") a lei já aprovada pelo
Estado ou a rejeita. Maurice Battelli, de facto, define
plebiscito como a manifestação directa da vontade do
povo que delibera sobre um determinado assunto, enquanto
que o referendo seria um acto mais complexo, em que o
povo delibera sobre outra deliberação (já tomada pelo
órgão de Estado respectivo).
Marcelo Caetano, por exemplo, já definia o referendo
como um processo próprio de uma conjuntura governativa
instituída, enquanto que o plebiscito seria próprio de
tomadas de decisão que visassem alterações profundas na
estrutura do regime político governante (em geral, da
própria Constituição).
Plebiscito constitucional de 1933, em Portugal - uso
perverso de plebiscitos
Por outro lado, há os que vêem os plebiscitos apenas
como uma característica dos governos "cesaristas" onde o
povo, pelo voto, delega poderes avultados a uma só
personalidade, como aconteceu com o plebiscito
constitucional de 1933, em Portugal, no qual as
abstenções foram somadas aos votos "sim", e cuja
"aceitação" pelo povo autorizou a concentração de
poderes na figura do Presidente do Conselho (António de
Oliveira Salazar). De facto, esta é a perspectiva de
alguns autores, como León Duguit. Esse foi um exemplo
clássico do uso delegatório de um plebiscito, uso esse
que as modernas constituições democráticas, mediante a
incorporação de salvaguardas, se esforçam para impedir.
Não apenas o método adotado para sua contagem de votos
pareceria absurdo a qualquer observador moderno, mas seu
uso perverso como "plebiscito" foi, na realidade, uma
contradição em termos, uma vez que a função primeira do
plebiscito é ser participativo, e jamais delegatório;
sua função é controlar o Poder Representativo, jamais
delegar ilimitadamente o poder popular a ninguém. Se
através de um plebiscito se outorga um mandato ampliado,
e sem prazo, aos representantes que deveriam ser
fiscalizados pelo Povo, nega-se a função primeira do
plebiscito que é a de funcionar, como funciona na Suíça
desde 1890, como um "freio de mão" nos eventuais
excessos do Poder representativo. As constituições devem
incluir salvaguardas em , clásulas pétreas, que vedem
usos perversos dos plebiscitos por parte do Poder
Executivo, ou de algum partido político; e a atual
constituição de Portugal já as inclui. O critério de
"maiorias duplas", adotado tanto na Suíça como no Canadá
é uma dessas salvaguardas.
Plebiscito sobre Reforma Constitucional na Venezuela em
2007
Ao contrário do que ocorreu no passado, em Portugal, o
plebiscito sobre reforma constitucional na Venezuela, em
2007, funcionou exatamente como devem funcionar os
plebiscitos democráticos modernos: seja agindo como
"freio de mão", para impedir eventuais excessos
legislativos cometidos pelo Poder Representativo - como
ocorreu na Venezuela - seja impelindo o Poder
Representativo a sair de uma eventual inércia sua, e
obrigando-o a deliberar sobre assuntos polemicos, de
interesse da população, como foi o caso do plebiscito do
aborto em Portugal, em 2007. No caso da Venezuela, uma
reforma constitucional polemica, já aprovada pelo
Congresso, foi rejeitada pela maioria da população.
Obviamente nesse caso as abstenções não foram contadas
como sendo votos "sim", como o foram em 1933 em
Portugal; nenhuma constituição moderna admitiria esse
método de contagem.
As Cláusulas pétreas
Da mesma forma que todas as Constituições democráticas
incorporam certas cláusulas pétreas (que nunca podem ser
alteradas) para evitar que uma sua emenda, se aprovada
pelo Congresso, possa resultar no fim da democracia
(cláusulas que impedem, por exemplo, que a maioria
absoluta de um Congresso aprove uma lei tornando seus
mandatos vitalícios, ou hereditários), é preciso que
haja, nas constituições que consagram o plebiscito,
cláusulas pétreas que assegurem que os plebiscitos não
poderão ser usados de maneira delegatória para exacerbar
mandatos, ou para reduzir a democracia; e impeçam que o
plebiscitos sejam usados de maneira perversa, como já o
foram muitas vezes em Portugal e na Europa. Outorgar
mandatos é uma forma de abdicação da soberania popular.
Por isso quaisquer mandatos outorgados têm que ser
constitucionalmente limitados no tempo, e no Poder. O
ideal é que seja previsto pela constituição o direito de
recall (ou revogatório de mandato), isso é, o direito do
povo de promover a destituição de governantes legalmente
eleitos, que não estejam se desempenhando de acordo com
as expectativas.
Doutrina jurídica
Para Bobbio (1987, p. 459), democracia direta engloba
“todas as formas de participação no poder”, com
prevalência do agente popular sobre o político.
Diferentemente, na democracia semidireta, cria-se um
sistema mais bem-sucedido, que contempla equilíbrio pela
operação, de um lado, da representação política e, de
outro, da soberania popular direta e de sua efetiva
capacidade de fiscalizar seus representantes eleitos.
Para Darcy Azambuja, o referendo é o que mais aproxima o
Governo da democracia pura, mas também é o mais
complexo, tanto por sua intimidade com outros
instrumentos, como o plebiscito e o veto popular, como
pelas diferentes classificações que abriga.
O referendum se origina das antigas Dietas das
Confederações Helvéticas, que reservava a certas
localidades suíças, como os cantões de Valais e Grisons,
desde o século XV, o poder de aprovar todas as leis ad
referendum do povo. Em certos casos, várias
Constituições de Estados modernos exigem o referendum,
sendo ele em muitos países considerado obrigatório,
sobretudo quanto a emendas constitucionais; em outros,
ele é apenas previsto como uma possibilidade.
A iniciativa da convocação do referendum é um de seus
aspectos mais importantes; suas regras variam
enormemente de um país para outro. Enquanto na Suíça
basta um abaixo-assinado (por 0,67% dos eleitores) para
convocá-lo, no Brasil, que se posta no outro extremo, o
referendum só pode ser convocado pelo próprio Congresso;
em alguns países pode ser também convocado pelo chefe do
Poder Executivo. Muitos se indagam por que algum
Congresso de qualquer país jamais convocaria um
referendum para questionar as próprias leis que
promulgou.
No Brasil
Ver artigo principal: Referendos no Brasil
A constituição brasileira (1988) prevê, em seu artigo
14, que "a soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos, e, nos termos da lei, mediante: I -
plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular".
Pela atual constituição brasileira nem o referendo nem a
iniciativa popular permitem aos cidadãos introduzir
mudanças na Constituição, ou vetar leis ordinárias.
Podem ocorrer mudanças constitucionais mediante
plebiscito, porém, só o Congresso pode convocá-lo (o
Executivo pode, no máximo, enviar mensagem ao Parlamento
propondo sua convocação, mas é o Legislativo que decide
se convoca ou não).
Democracia Representativa e Democracia Direta
Ver artigo principal: Democracia representativa
Na democracia representativa o povo elege um
representante para defender seus interesses num
parlamento ou congresso. Com isso transfere - ou delega
- seu poder de decisão a um político profissional. A
maioria dos países democráticos do mundo ainda adota a
democracia representativa como forma de organização
política, embora muitos deles já estejam incorporando a
seus sistemas políticos alguns elementos da democracia
direta.
Ver artigo principal: Democracia direta
Na democracia direta o povo é chamado a se pronunciar
diretamente sobre as propostas de legislação, seja
previamente - através de plebiscitos - seja a posteriori
- através de referendos. Nenhum país possui ainda um
regime de governo que seja uma democracia direta pura. O
país que mais dela se aproxima é a Suíça, que adota em
sua Constituição um regime de democracia semidireta.
Entre outros direitos, o povo suíço pode tomar até a
iniciativa de propor emendas à própria Constituição de
seu país, mediante um abaixo-assinado contendo apenas
100.000 assinaturas (cerca de 1,34% da população).
Referências
AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 27. ed. Rio de
Janeiro: Globo, 1988. p. 228 apud OLIVEIRA, Régis
Fernandes de; FERREIRA, José Rodrigues, 1996, p. 97.
(Inglês) Constituição Federal da Confederação Suíça,
parte 2, artigos 138 a 142
Ver também
Democracia direta
Demoex -
democracia experimental
Democracia
representativa
Democracia
semi-direta
Referendo
Bibliografia
(Inglês) Direct Democracy - Research Centre on Direct
Democracy, Suíça (Notícias, base de dados, bibliografia)
(Francês) Démocratie directe: le choix du peuple.
SwissInfo.ch 5 de junho de 2007
GARCIA, Alexandre Navarro. Democracia semidireta:
Referendo, plebiscito, iniciativa popular e legislação
participativa. Estudo comparado sobre a iniciativa
popular na Suíça, Itália, França e Estados Unidos com
ênfase ao Brasil. Revista de Informação Legislativa
Universidade do Legislativo Brasileiro - UNILEGIS, 2005
SGARBI, Adrian. O Referendo no Brasil, Itália e Suíça:
Uma Análise Comparativa. CADERNOS DE DIREITO
CONSTITUCIONAL E CIÊNCIA POLÍTICA, São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, v. 4, n. 16, p. 142-158,
jul./set.1996.
PEDRA, Adriano Sant`Ana. Participação popular no
processo legislativo. A&C REVISTA DE DIREITO
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL, Belo Horizonte: Fórum,
v. 7, n. 27, p. 109-120, jan./mar. 2007
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